Mo 05.11.2001
Bundesinnenminister Schily legt Kabinett Zuwanderungsgesetz vor
Der von Bundesinnenminister Otto Schily vorgelegte Regierungsentwurf für ein Zuwanderungsgesetz wird übermorgen im Bundeskabinett beraten werden.
Zu dem Regierungsentwurf erklärt Bundesinnenminister Otto Schily:
"Mit dem Regierungsentwurf bringen wir ein modernes, flexibles, wirtschaftsfreundliches und sozial ausgewogenes Instrumentarium zur bedarfsgerechten Steuerung und Begrenzung von Zuwanderung auf den Weg. Dabei beachten wir bei allen Zuwanderungsentscheidungen insbesondere die Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Integrationskapazität unseres Landes. Zugleich werden die Integrationsmaßnahmen verstärkt.
Das neue Zuwanderungsgesetz wird erheblich dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu sichern, Arbeitsplätze zu schaffen, die Zukunft zu gestalten und damit zugleich die Zuwanderung besser als bisher zu begrenzen und den Missbrauch des Asylrechts einzudämmen. Das neue Recht ist eine deutliche Verbesserung gegenüber dem alten Rechtszustand, der kaum eine angemessene Begrenzung und Steuerung erlaubt. Alle politischen Entscheidungsträger werden sich der Verantwortung zu stellen haben, ob sie es bei dem alten, unzulänglichen Rechtszustand belassen oder das Reformwerk unterstützen, das sowohl von den Gewerkschaften, als auch von den Wirtschaftsverbänden und von den Kirchen befürwortet wird."
Kernpunkte des Zuwanderungsgesetzentwurfs
Kernstück des Zuwanderungsgesetzes ist eine umfassende Neuregelung des Ausländerrechts. Das geltende Ausländergesetz wird durch ein neues Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) ersetzt. Hierin werden auch die zentralen Bestimmungen des Arbeitserlaubnisrechts aufgenommen. Zum ersten Mal werden damit die entscheidenden Bestimmungen des Aufenthaltsrechts und des Arbeitserlaubnisrechts für Ausländer in einem Gesetz zusammengefasst.
Die Zahl der Aufenthaltstitel wird reduziert. An Stelle der Aufenthaltsbefugnis, der Aufenthaltsbewilligung, der befristeten und der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis und der Aufenthaltsberechtigung sind nunmehr zwei Aufenthaltstitel ausreichend: eine (befristete) Aufenthaltserlaubnis und eine (unbefristete) Niederlassungserlaubnis.
Zur besseren Verständlichkeit orientiert sich das neue Aufenthaltsrecht nicht mehr an Aufenthaltstiteln, sondern an den Aufenthaltszwecken (Ausbildung, Erwerbstätigkeit, Familiennachzug, Humanitäre Gründe).
Eine Reihe zentraler Aufgaben wird bei einem neuen Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gebündelt, das auf dem bisherigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge aufbaut. Es handelt sich im wesentlichen um folgende Bereiche:
Koordinierung der Informationen über die Arbeitsmigration zwischen Ausländerbehörden, der Arbeitsverwaltung und den deutschen Auslandsvertretungen;
Durchführung eines optionalen Auswahlverfahrens im Punktesystem;
fachliche Zuarbeit für die Bundesregierung auf dem Gebiet der Integrationsförderung, Koordinierung und Durchführung von Integrationskursen;
Führung des Ausländerzentralregisters;
Umsetzung von Maßnahmen zur Förderung der freiwilligen Rückkehr
Darüber hinaus wird beim neuen Bundesamt das Bundesinstitut für Bevölkerungs- und Migrationsforschung als unabhängige wissenschaftliche Forschungseinrichtung geschaffen.
Das neue Bundesamt baut auf den Strukturen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge auf.
Beim Bundesamt wird auch ein weisungsunabhängiger Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration eingerichtet. Er hat die Aufgabe, die innerstaatlichen Aufnahme- und Integrationskapazitäten sowie die aktuelle Entwicklung der Wanderungsbewegungen regelmäßig zu begutachten. Er soll ein jährliches Gutachten zur Migrationslage erstatten. Das Gutachten soll auch Aussagen zum Erfordernis der Zuwanderung im Auswahlverfahren und gegebenenfalls eine Empfehlung zur Höchstzahl enthalten.
Arbeitsmigration
Im Bereich der Arbeitsmigration werden neue Arten von Zuwanderungsmöglichkeiten eröffnet:
Die Zuwanderung im Regelverfahren ist offen und flexibel gehalten, um der Arbeitsverwaltung Steuerungsmöglichkeiten einzuräumen. Die Vorrangprüfung durch die Arbeitsverwaltung wird vereinfacht, sie orientiert sich stärker als bisher an den regionalen Besonderheiten. Hierzu wird vorgeschlagen, den bei den Arbeitsämtern bestehenden Verwaltungsausschüssen größere Kompetenzen einzuräumen. Sie sollen zukünftig eine Empfehlung für die Besetzung eines Arbeitsplatzes mit einem Ausländer abgeben können.
Das bisherige doppelte Genehmigungsverfahren (Arbeit/Aufenthalt) wird durch ein internes Zustimmungsverfahren ersetzt. Die Arbeitsgenehmigung wird in einem Akt mit der Aufenthaltserlaubnis erteilt, sofern die Arbeitsverwaltung intern zugestimmt hat. Der Aufenthaltstitel wird von der Ausländerbehörde erteilt. Dem Betroffenen werden damit mehrere Anträge und Behördengänge erspart (one-stop-government).
Für Hochqualifizierte (z.B. Ingenieure, Informatiker, Mathematiker sowie Führungspersonal in Wissenschaft und Forschung) wird die Möglichkeit der Gewährung eines Daueraufenthalts von Anfang an vorgesehen.
Ergänzend werden die Voraussetzungen geschaffen, im Bedarfsfall eine begrenzte Zahl besonders geeigneter Zuwanderer über ein Auswahlverfahren aufzunehmen. Es handelt sich dabei um ein zusätzliches optionales Steuerungsinstrument, das zunächst nur einer sehr begrenzten Anzahl von Zuwanderern offen stehen wird. Voraussetzung ist die sorgfältige Auswahl der Bewerber. Mindestbedingungen sind die Sicherung des Lebensunterhalts und eine Berufsausbildung. Zusätzliche Kriterien sind: Alter, Qualifikation, Sprachkenntnisse, Beziehungen zu Deutschland sowie das Herkunftsland. Damit besteht die Möglichkeit, Staatsangehörige aus EU - Beitrittskandidaten besonders zu berücksichtigen. Das Auswahlverfahren wird durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge als zentrale Behörde durchgeführt. Voraussetzung ist, dass zunächst Bundesamt und Bundesanstalt für Arbeit nach Beteiligung des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration eine Höchstzahl für die Zuwanderung im Auswahlverfahren festgesetzt haben.
Ausländische Studienabsolventen wird nach Zustimmung durch Arbeitsverwaltung die Möglichkeit zur Arbeitsaufnahme eingeräumt. Sie sollen darüber hinaus eine Aufenthaltserlaubnis für ein Jahr zur Arbeitsplatzsuche erhalten können. Es soll verhindert werden, dass in Deutschland gut ausgebildete Fachkräfte, die dringend benötigt werden, in andere Industrieländer abwandern. Bislang müssen sie nach ihrem Abschluss Deutschland verlassen.
Familiennachzug
Der Gesetzentwurf sieht vor, dass ein Kindernachzug zu Ausländern bis zu einem Alter von achtzehn Jahren in vielen Fällen möglich ist, wenn:
es zusammen mit seinen Eltern den Wohnsitz nach Deutschland verlegt,
das Kind ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache besitzt,
der Elternteil, zu dem das Kind ziehen will, anerkannter Asylberechtigter oder politisch Verfolgter ist oder
wenn der Elternteil, zu dem das Kind ziehen will, als Hochqualifizierter oder als Fachkraft im Rahmen des Auswahlverfahrens eine Niederlassungserlaubnis erhalten hat.
Darüber hinaus ist ein Nachzugsanspruch bis zum vierzehnten Lebensjahr vorgesehen. Im Übrigen ist ein Nachzug nach Ermessen möglich. Hierdurch wird, ohne den Gedanken einer möglichst frühzeitigen Integration der Kinder in Deutschland aus den Augen zu verlieren, den sich aus Artikel 6 Grundgesetz (GG) ergebenden Schutzwirkungen Rechnung getragen.
Nachziehende Familienangehörige sollen künftig die gleiche Möglichkeit des Arbeitszugangs haben, wie die Person zu der sie nachziehen. Bislang gibt es i.d.R. nur nachrangigen Arbeitsmarktzugang nach einem Jahr Wartezeit.
Humanitäre Aufnahme
Der humanitäre Verbleib wurde bislang bei den Vorschriften zur Abschiebung geregelt. Die Betroffenen wurden in einem aufenthaltsrechtlichen Schwebezustand gelassen, gleichgültig ob sie die Rückkehrhindernisse zu vertreten haben. Sie bekamen i.d.R. eine Duldung (Aussetzung der Abschiebung), aber kein Aufenthaltsrecht.
Der Entwurf differenziert nunmehr schärfer zwischen Personen, die nicht zurückkehren können, und solchen die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen. Ersteren soll ein befristetes Aufenthaltsrecht gewährt werden, gegenüber Letzteren soll die Ausreise konsequenter als bisher durchgesetzt werden.
Die Duldung wird abgeschafft. Sie wird bislang häufig als "zweitklassiger Aufenthaltstitel" eingesetzt. Zur Zeit gibt es knapp 250.000 Duldungsinhaber, nahezu einem Viertel von ihnen wurde die Duldung bereits 1997 oder früher ausgestellt. Eine Reihe von Personen, die bislang eine Duldung erhielten, darunter auch Opfer geschlechtsspezifischer, ebenso nichtstaatlicher Verfolgung, können nunmehr eine Aufenthaltserlaubnis bekommen.
Die Gewährung eines Aufenthaltstitels kommt nicht in Betracht, wenn die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist oder wenn der Ausländer die Ausreisehindernisse selbst zu vertreten hat (z.B. durch Verschleierung von Identität oder Staatsangehörigkeit).
Ausdrücklich geregelt wird, dass ein Aufenthaltsrecht aus humanitären Gründen auch dann in Betracht kommen kann, wenn die Verfolgung auf geschlechtsspezifischen und nichtstaatlichen Gründen beruht. Dies bedeutet jedoch keine Ausweitung der Asylgründe. Vielmehr unterfallen die von einem derartigen Verfolgungsschicksal betroffenen Personen dem Verbot der Abschiebung; sie erhalten also Abschiebeschutz. Ihnen wird (zunächst) eine zeitlich befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt, die ihnen einen sicheren Rechtsstatus verschafft und sie so vor Verfolgung schützt. Spätestens nach drei Jahren wird überprüft, ob die Fluchtgründe noch bestehen.
Bereits das geltende Ausländergesetz sieht vor, dass Ausländern aus humanitären Gründen wegen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit Abschiebungsschutz gewährt werden kann. Der Gesetzentwurf trägt der besonderen Schutzbedürftigkeit dieser Personengruppe Rechnung, indem vorgesehen wird, dass diesen Personen nicht nur Abschiebungsschutz, sondern auch ein Aufenthaltsrecht bis zum Ende der Schutzbedürftigkeit erteilt werden soll.
Die bereits im geltenden Recht vorgesehene zeitlich befristete Anordnung eines allgemeinen Abschiebestopps durch die Länder wird auch in das neue Recht übernommen. Hierdurch bleibt die Möglichkeit erhalten, die Abschiebung für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten auszusetzen, ohne das Vorliegen einer individuellen Gefährdung im Einzelfall prüfen zu müssen.
Ausreisepflicht
Die schärfere Differenzierung zwischen Personen, die nicht zurückkehren können, und solchen die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen, ermöglicht ein zielgerichtetes und effizienteres Vorgehen zur Durchsetzung der Ausreisepflicht. Ausreisepflichtige Personen sollen nicht besser gestellt werden als Asylbewerber.
Der Entwurf sieht vor, den Aufenthalt von ausreisepflichtigen Personen räumlich zu beschränken. Vorgesehen ist auch die Möglichkeit, Ausreiseeinrichtungen zu schaffen, wie dies bereits in einigen Bundesländern praktiziert wird. Ziel ist es, die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise zu fördern und die Beschaffung von Heimreisedokumenten zu beschleunigen. Die Bundesländer werden jedoch nicht zur Schaffung dieser Ausreiseeinrichtungen verpflichtet.
Zur Sicherung der Identität sollen bei der Visabeantragung von Angehörigen einzelner Problemstaaten Lichtbilder und Fingerabdrücke gefertigt werden können. Darüber hinaus soll künftig bestraft werden können, wer falsche Angaben über seine Identität oder Staatsangehörigkeit macht.
Sozialleistungen
Das Asylbewerberleistungsgesetz sieht bislang vor, dass die Leistungsberechtigten nach drei Jahren volle Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalten. Nach dem Gesetzentwurf sollen in Zukunft diejenigen, die die Dauer des Aufenthalts rechtsmissbräuchlich beeinflusst haben, auf Dauer von den höheren Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz ausgeschlossen sein. Demgegenüber sollen humanitäre Flüchtlinge in Zukunft bereits von Anfang an den vollen Sozialhilfesatz erhalten.
Integration
Im Aufenthaltsgesetz soll ein Mindestrahmen staatlicher Integrationsangebote (Sprachkurse, Einführungen in die Rechtsordnung, die Kultur und die Geschichte in Deutschlands) gesetzlich geregelt werden.
Ausländer, die sich dauerhaft im Bundesgebiet aufhalten, sollen einen Anspruch auf die Teilnahme an den Integrationskursen bekommen. Diese werden einen Basis- und einen Aufbausprachkurs von jeweils 300 Unterrichtsstunden sowie einen Orientierungskurs von bis zu 30 Unterrichtsstunden umfassen, in dem Kenntnisse der deutschen Rechtsordnung, Kultur und Geschichte vermittelt werden sollen. An den Gesamtkosten wird sich der Bund in beträchtlichem Umfang beteiligen. Er wird die Kosten der Basissprachkurse und darüber hinaus auch sämtliche Kosten der Orientierungskurse für alle Neuzuwanderer übernehmen. Auf die Länder würden danach Kosten für die Aufbausprachkurse sowie die Integrationsmaßnahmen für bereits in Deutschland lebende anspruchsberechtigte Ausländer fallen.
Bei fehlenden Deutschkenntnissen und einem Aufenthalt von weniger als 6 Jahren besteht eine Teilnahmepflicht. Wenn der Ausländer der Pflicht nicht nachkommt, führt die zuständige Ausländerbehörde mit ihm ein Beratungsgespräch. Die Nichtteilnahme soll bei der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis berücksichtigt werden.
Ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache sowie Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet sind auch Voraussetzung für die Gewährung eines dauerhaften Aufenthaltsrechts (Niederlassungserlaubnis). Darüber hinaus ermöglicht die erfolgreiche Kursteilnahme auch eine Fristverkürzung bei der Einbürgerung von acht auf sieben Jahre.
Aufgegriffen wird die mit dem Gesamtsprachenkonzept des Bundes verfolgte Zielsetzung, die Integration von Spätaussiedlern und Ausländern zu harmonisieren. Dadurch soll ein Kurssystem entwickelt werden, an dem Ausländer und Spätaussiedler gemeinsam teilnehmen können. Neben der integrativen Wirkung kommen dabei vor allem auch Synergieeffekte zum Tragen, die in Anbetracht der Gesamtvolumens der Integrationskosten außerordentlich wertvoll sind. Durch die Bereitstellung von Kinderbetreuungsangeboten sollen optimale Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass jeder an den Integrationskursen auch tatsächlich teilnehmen kann.
Unionsbürger / Europäische Harmonisierung
Als nachhaltiges Signal für die Freizügigkeit wird die Aufenthaltserlaubnis für die Bürger der Europäischen Union abgeschafft. Bei der Meldebehörde erhalten die Unionsbürger eine Bescheinigung ihres Aufenthaltsrechts. Im Grundsatz wird die Anwendung des Aufenthaltsgesetzes für Unionsbürger ausgeschlossen, sofern nicht ausdrücklich anders bestimmt.
Die EU-Richtlinien zur Gewährung von vorübergehendem Schutz und zur Anerkennung von Rückführungsentscheidungen anderer Mitgliedsstaaten werden umgesetzt.
Asylverfahren
Die aufenthaltsrechtliche Stellung von Ausländern, denen entsprechend der Genfer Flüchtlingskonvention Abschiebungsschutz zuerkannt wird, wird der von Asylberechtigten angeglichen. Beide Gruppen erhalten zunächst einen befristeten Aufenthaltstitel, der nach drei Jahren zu einer Verfestigung führt. Inhaber des "kleinen Asyls" erhalten - wie bislang nur die Asylberechtigten - ungehinderten Arbeitsmarktzugang.
Bei Asylberechtigten und den Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention wird vor Erteilung eines Daueraufenthaltsrechts nach drei Jahren überprüft, ob sich die Verhältnisse im Herkunftsland geändert haben. Diese Überprüfung soll pauschal nach den Lageberichten des Auswärtigen Amtes durchgeführt werden. Bereits nach geltendem Recht ist die Anerkennung als Asylberechtigter unverzüglich zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für die Anerkennung nicht mehr vorliegen. Es ist daher folgerichtig, zumindest vor der Gewährung eines Daueraufenthaltsrechts eine Überprüfung vorzunehmen.
Die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider und das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten sollen abgeschafft werden. Dies führt zur Beschleunigung der Verfahren und zu einer Einheitlichkeit der Entscheidungspraxis.
Antragsteller, die zwar bei Grenzbehörden oder bei Ausländerbehörden ein Asylgesuch stellen, danach aber untertauchen und keinen förmlichen Asylantrag stellen und damit den Beginn ihres Asylverfahrens verzögern, werden künftig in das Asylfolgeverfahren verwiesen.
Das erstinstanzliche Gerichtsverfahren soll künftig zwingend durch einen Einzelrichter durchgeführt werden.
Ein Wechsel vom Asylverfahren in die Zuwanderung aus Erwerbsgründen wird ausgeschlossen, sofern nicht aus anderen Gründen - beispielsweise bei einer Heirat mit einem Deutschen - ein Anspruch besteht. Hierauf werden die Asylantragsteller hingewiesen.
